Diario del Senado: el presidente del Tribunal de Cuentas explica cómo contrata y expropia Aena

DIARIO DE SESIONES DE LAS CORTES GENERALES
COMISIONES MIXTAS

Año 2009 IX Legislatura Núm. 50
PARA LAS RELACIONES CON EL TRIBUNAL DE CUENTAS
PRESIDENCIA DE LA EXCMA. SRA. D.ª MARÍA ISABEL POZUELO MEÑO
Sesión núm. 9,
celebrada el miércoles,25 de marzo de 2009 en el Palacio del Congreso de los Diputados.

COMPARECENCIA DEL SEÑOR PRESIDENTE DEL TRIBUNAL DE CUENTAS (NÚÑEZ PÉREZ), PARA INFORMAR SOBRE LOS SIGUIENTES EXTREMOS:

INFORME DE FISCALIZACIÓN DEL ÁREA DE INMOVILIZADO MATERIAL DE AEROPUERTOS ESPAÑOLES Y NAVEGACIÓN AÉREA (AENA), EJERCICIOS 2000 Y 2001.

(Número de expediente del Congreso 251/000005 y número de expediente del Senado 771/000004.)

La señora PRESIDENTA: Comienza la sesión de la Comisión Mixta del Tribunal de Cuentas. El primer punto del orden del día es el informe de fiscalización del área de inmovilizado de Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea correspondiente a los ejercicios 2000 y 2001. Tiene la palabra el presidente del Tribunal de Cuentas para presentarnos el informe.

El señor PRESIDENTE DEL TRIBUNAL DE CUENTAS (Núñez Pérez):

Señorías, permítanme decir que estos cuatro informes que tenemos hoy en el orden del día son bastante atrasados. No voy a decir que huelen a alcanfor, que quiere decir que están bien conservados en todo caso, pero sí me gustaría darles a todos un aire de modernidad. Quizá convendría tener una reflexión sobre la necesidad de ir viendo, como manda la norma, los informes que por distintas circunstancias llevan en la Cámara mucho tiempo, porque al verlos y tramitarlos muy rápidamente podemos también hacer que los nuevos sean examinados más pronto y coincidan, por tanto, más con la realidad y con el interés de los ciudadanos. En todo caso, los informes que envía el Tribunal de Cuentas al Congreso de los Diputados, como saben ustedes, no prescriben, a pesar de que se disuelvan las Cortes, y mantienen, por tanto, su vigor, y la obligación que tenemos, señora presidenta, como saben también SS.SS., es analizarlos. En todo caso, siempre sacaremos algún provecho del análisis de los informes del tribunal.

Dicho todo esto, paso a exponer el primer informe, que se refiere a la fiscalización del área de inmovilizado material de Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea (AENA), ejercicios 2000 y 2001. Este informe tenía otro posterior, realizado y aprobado por el pleno del Tribunal de Cuentas, que se analizó en la sesión de la Comisión Mixta del 20 de febrero de 2007 y que se refería a las principales actuaciones realizadas en el desarrollo del Plan director del aeropuerto de Madrid-Barajas y sobre el que se adoptaron las pertinentes resoluciones. He aquí el juego del tiempo y del calendario político y de los órdenes del día que se realizan, que informes posteriores sobre un organismo han podido ser vistos en esta Comisión mixta antes que otros que son más antiguos. Lo digo porque creo que este es otro dato más que nos obliga a reflexionar sobre la necesidad -iba a decir de liquidar- de ver todo lo que queda pendiente en el plazo más breve posible y con el sistema que SS.SS. acuerden, con objeto -repito- de actualizar para siempre los informes.

El ente de derecho público AENA se creó por la Ley de 29 de junio de 1990, de los Presupuestos Generales del Estado, y se configuró como una entidad pública empresarial en 1998, en virtud de lo dispuesto en la Lofage. Para el cumplimiento de sus funciones, AENA tiene un patrimonio propio al que se adscribieron en el momento de su creación todos los bienes de dominio público adscritos anteriormente al organismo autónomo Aeropuertos Nacionales y los afectos al entonces Ministerio de Obras Públicas y Transportes, pudiéndose adscribirse a la misma los bienes de dominio público afectos al Ministerio de Defensa relativos a recintos aeroportuarios e infraestructuras de navegación aérea. AENA, por tanto, está sometida al ordenamiento jurídico privado en todo lo relativo a sus relaciones patrimoniales y contratación y al derecho público en el desarrollo de sus funciones públicas. Los bienes que integran el inmovilizado material de AENA son generalmente bienes de dominio público, si bien, aunque este supuesto no es muy frecuente, también tiene bienes patrimoniales adquiridos para fines diferentes del servicio público aeroportuario. El artículo 38 de sus estatutos imponía al nuevo ente la obligación de elaborar un inventario, antes de la finalización del ejercicio de 1992, en el que debían incluirse los bienes que constituían su patrimonio, así como los que le hubiesen sido adscritos para el cumplimiento de sus fines. El anterior organismo carecía de dicho inventario. Para la elaboración del inventario se contrataron varias consultorías, quedando al cierre del ejercicio de 1994 definitivamente valorada la totalidad del patrimonio histórico en adscripción. He querido hacer un pequeño resumen para saber que, efectivamente, el objetivo y alcance de la fiscalización es el que es y no puede ser otro, y este objetivo es el análisis de la composición, régimen jurídico y procedimientos aplicados por AENA en relación con su inmovilizado material en los ejercicios 2000 y 2001, incluidos los establecidos para la entrada y salida de bienes del inmovilizado material de AENA, la formación de su inventario y el análisis general del régimen de uso y explotación de los elementos que lo integraban. En los trabajos de fiscalización se analizaron particularmente las altas, las bajas y los contratos que afectaban a aeropuertos, dada su mayor importancia en relación con los que afectan a navegación aérea y a los servicios centrales. El inmovilizado material neto de AENA, que importaba un valor neto de 4.585 millones de euros, a 31 de diciembre del año 2000, y 5.196 millones de euros al cierre del ejercicio 2001, constituía el 90 por ciento del activo en cada uno de los ejercicios y estaba formado por el patrimonio histórico adscrito a la entidad en el momento de su constitución, sin ningún tipo de contraprestación, y por las adiciones realizadas con posterioridad en forma de inversiones y expropiaciones. Los terrenos y construcciones representaban en cada uno de los dos ejercicios más del 70 por ciento del total del inmovilizado material de AENA. El valor neto de los terrenos y construcciones al cierre de los años 2000 y 2001 ascendía a 3.474 y 3.775 millones de euros respectivamente, correspondiendo a terrenos, principalmente a terrenos en explotación aeroportuaria, el 34 por ciento en el ejercicio 2000 y el 39 por ciento en el 2001 de dichas cuantías y el resto a construcciones, entre las que cabe destacar las terminales de pasajeros y la obra civil aeroportuaria.

¿Cuál es la situación registral de los inmuebles? En el momento de la creación de AENA, la situación registral de los terrenos e inmuebles que deberían incorporarse a la entidad era muy variada, dado que o no estaban inscritos o, si lo estaban, la titularidad correspondía al ministerio que los traspasaba. En consecuencia, AENA se encontraba en el periodo fiscalizado en un proceso de regularización patrimonial y registral, con el fin de identificar con exactitud todos los inmuebles que conformaban cada aeropuerto y de que estos quedaran debidamente inscritos en el Registro de la Propiedad a favor de AENA. Los trabajos de regularización patrimonial, registral y de delimitación planimétrica inicialmente se realizaron mediante diferentes contratos con la Sociedad Estatal de Gestión Inmobiliaria de Patrimonio S.A, Segipsa, y posteriormente, a partir de 1997, mediante un acuerdo marco de colaboración. En el año 2001, Segipsa y AENA firmaron un nuevo documento que tenía como objeto la regularización de la delimitación planimétrica de la propiedad de 34 recintos aeroportuarios en plazos sucesivos dentro de un periodo de 33 meses. Al finalizar el último de los plazos previstos en el año 2004, de los doce aeropuertos en los que había finalizado la fase de regularización patrimonial y registral, solo en cuatro se había concluido también la delimitación planimétrica. En el resto de los aeropuertos el proceso se encontraba aún en alguna de las fases que lo conformaban, salvo en dos de ellos, en los que todavía no se había iniciado la fase de delimitación de la propiedad. En consecuencia, no se cumplieron los plazos previstos, habiéndose constatado un incumplimiento sistemático de los mismos, sin que AENA ejerciese las facultades que en tal situación tenía atribuidas. En cuanto al proceso de regularización patrimonial de las instalaciones de ayuda a la navegación aérea, en ese tiempo que fiscalizamos este no había comenzado aún.

¿Cuáles son las altas más importantes en el inmovilizado material? Las altas más importantes ascendieron, en el año 2000, a 520 millones de euros y a 947 en el año 2001. Estas altas se produjeron principalmente en construcciones en curso y en la adaptación de terrenos y bienes naturales, el 84 por ciento de las cuales se derivaron de la ejecución de contratos de inversión. También la expropiación y la adscripción motivaron algunas altas, pero en una proporción muy reducida. En el informe, como habrán visto SS.SS., se describe sucintamente el procedimiento de registro de las altas de inmovilizado material. Las comprobaciones realizadas sobre el mismo pusieron de manifiesto que el sistema informático presentaba dificultades para obtener puntualmente la información necesaria para una gestión eficaz. ¿Por qué? Pues porque no aportaba información sobre las inversiones gestionadas por cada centro o porque dificultaba la identificación de los expedientes relacionados con otro principal. El manual de procedimientos existente no contenía los criterios precisos para determinar los gastos que eran activables, lo que produjo determinados errores. ¿Cuáles son las bajas en el inmovilizado material? El valor de los bienes del inmovilizado material dados de baja ascendió a 127 millones de euros en el año 2000 y a 55 millones en el año 2001 y el mayor volumen de bajas se produjo en las instalaciones técnicas. Las bajas del inmovilizado material generaron unas pérdidas de 42 y 18 millones en cada uno de los ejercicios fiscales, importes que se corresponden con la parte pendiente de amortizar de estos activos dados de baja, correspondiendo a las construcciones el porcentaje más significativo de estas pérdidas. Por otra parte, en general, el procedimiento utilizado en la práctica para proceder a la baja de elementos del inmovilizado no se ha llevado a cabo con arreglo a la secuencia descrita en el manual de procedimientos y sintetizada en el informe. Aunque según el procedimiento establecido el certificado de innecesariedad debería ser el documento que soportara el registro contable de las bajas, en la práctica se registraron siempre con un documento previo de solicitud. Asimismo, se constató que, pese a estar sin amortizar una tercera parte de su valor, los bienes dados de baja no tuvieron un destino concreto y, por lo general, no produjeron beneficio o rendimiento alguno a AENA. Un brevísimo comentario sobre la amortización del inmovilizado material me obliga a decir que, de conformidad con lo que ya hemos expuesto, en el informe se destaca la falta de coherencia de la política de amortizaciones aplicada con la de renovación de sus activos, ya que, cuando los elementos que formaban parte del inmovilizado eran dados de baja, al ser sustituidos por nuevas inversiones, se generaban pérdidas extraordinarias significativas debido a que la amortización acumulada era insuficiente.

En cuanto a los inventarios, el inventario general de AENA presentaba las debilidades derivadas de los defectos de gestión de las altas y bajas expuestos en el cuerpo del informe. También se observaron deficiencias en la realización periódica de recuentos físicos. El control físico de los inventarios no se realizaba en todos los aeropuertos ni se efectuaba de igual manera en todos los casos. Al cierre del año 2001, de los cuarenta y dos aeropuertos que gestionaba AENA, solo se había realizado la revisión anual de inventario en treinta, presentando seis de ellos discrepancias con el inventario general. Por regularización del inventario, en el año 2000, causaron baja elementos del inmovilizado material por valor de 47 millones de euros, que tenían su origen principalmente en la actualización del inventario del aeropuerto Madrid-Barajas y, en el ejercicio 2001, las bajas por esta causa ascendieron a 16 millones de euros.

Haré una breve referencia a los procedimientos de contratación. El estatuto de AENA atribuye a su consejo de administración las competencias básicas en materia de contratación. De conformidad con la naturaleza de la actividad de AENA, la Ley 48/1998, sobre procedimientos de contratación de los sectores del agua, la energía, los transportes y telecomunicaciones, es aplicable a determinados aspectos del procedimiento de contratación de AENA, que en todo caso había de ajustarse a los principios de publicidad y concurrencia, de conformidad con lo previsto en el texto refundido de la Ley de contratos de las administraciones públicas, vigente en los años fiscalizados. AENA tenía establecidas unas reglas internas de contratación, recogidas en la norma general de contratación aprobada por el consejo de administración, que respetaba lo dispuesto en la citada normativa. En la fiscalización se comprobó que, en términos generales, los expedientes de contratación se tramitaron con arreglo a lo dispuesto por dicha norma, dejándose constancia en el informe de las diferentes fases seguidas en la contratación y de los requisitos en cada caso establecidos, cuyo grado de cumplimiento se estimó generalmente satisfactorio, si bien se detectaron algunas modificaciones que superaron el 20 por ciento del importe de la adjudicación. En el periodo fiscalizado -lo digo como dato que puede tener una curiosidad- se formalizaron 2.261 contratos vinculados al inmovilizado de la entidad, por un importe total de 2.611 millones de euros, correspondiendo el 69 por ciento de este importe a los contratos relacionados con el Plan Barajas.

¿Cómo se utilizaban los procedimientos de expropiación? Efectivamente, la expropiación es uno de los principales procedimientos mediante los que AENA incorpora a su activo terrenos y bienes naturales. Este procedimiento se aplicó para el 39 por ciento de las altas en terrenos durante el año 2000, con un coste de 23 millones de euros, y para la práctica totalidad de las registradas en el ejercicio 2001, por un importe de 299 millones de euros. En el periodo fiscalizado se encontraban en ejecución actuaciones de expropiación que afectaban a más de 28 millones de metros cuadrados de fincas por un justiprecio planificado de 783 millones de euros, de las que el 80 por ciento correspondían al Plan Barajas de Madrid y el resto a los aeropuertos de Barcelona y Tenerife Norte principalmente.

En cuanto al régimen de uso y explotación del inmovilizado material por terceros, de acuerdo con el correspondiente plan director, los terrenos y construcciones de la entidad se explotaron durante el periodo fiscalizado bien directamente para la consecución de sus fines aeronáuticos o a través de concesiones, contrataciones o autorizaciones, generando lo que AENA denominaba ingresos comerciales, que ascendieron a 688 millones de euros. En las contrataciones comerciales de AENA, con carácter general, se aplicaron las tarifas establecidas por la ley y se cumplió la normativa interna, cuyas distintas aplicaciones se describen en el informe. En los procesos de adjudicación de concesiones comerciales se vela por la concurrencia y, por el contrario, se recurre a la adjudicación directa en las cesiones de terrenos y en las autorizaciones de uso, porque, según la entidad, el exceso de terreno disponible hace que la actuación no origine perjuicios a terceros. En el informe se señala que este planteamiento no tiene en cuenta las diferentes características de los diversos terrenos y, en todo caso, contraviene la normativa aplicable al ente que establece, como principio general, la concurrencia de ofertas. El informe concluye, como habrán visto SS.SS., con recomendaciones dirigidas a la entidad, que hacen referencia a las medidas que serían precisas y que se deberían adoptar para corregir las deficiencias detectadas.

http://www.senado.es/legis9/publicaciones/html/maestro/index_CM_050.html