Modelo de gestión de los aeropuertos en España: de la gestión conjunta a la individual
Germà Bel
Universitat de Barcelona y Barcelona Graduate School of Economics
CUADERNOS ECONÓMICOS ICE, n. 80. Ministerio de Industria.
La empresa pública Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea (AENA), adscrita al Ministerio de Fomento, gestiona de forma conjunta prácticamente todos los aeropuertos que canalizan tráfico comercial en el territorio español. Además de gestionarlas instalaciones aeroportuarias, AENA se encarga también de gestionar el control del tráfico aéreo, ámbito éste que escapa del objeto de nuestro análisis. AENA es la propietaria de todas las instalaciones asociadas a los aeropuertos, y juntamente con el Ministerio de Fomento juegan un papel decisivo en todos los aspectos centrales de la actividad aeroportuaria, como pueden ser las decisiones sobre inversiones, la asignación o coordinación –según el caso– de los derechos de aterrizaje y despegue (slots), o las negociaciones que se establecen con las compañías aéreas. España constituye un caso excepcional porque es el único país occidental con varias ciudades y aeropuertos de grandes dimensiones donde los aeropuertos son gestionados exclusivamente por una única entidad dependiente del gobierno central. Sólo el caso de Rumania es similar, aunque el tamaño del mercado aéreo en este país es muy inferior.
Dadas las características de la gestión de los aeropuertos en España, la asignación de los recursos económicos generados por la actividad aeroportuaria se realiza a través del mecanismo de la caja única. La caja única supone la existencia de un sistema de subvenciones cruzadas entre los aeropuertos españoles, que no es transparente ni eficiente. Por otra parte, las tasas cobradas a las compañías aéreas por el uso de las instalaciones aeroportuarias son aprobadas por las Cortes Generales, y se establecen para tres categorías de aeropuertos a partir de los niveles de tráfico alcanzados,de forma que (1) la diferenciación entre las tres categorías de aeropuertos es arbitraria, y no responde a consideraciones de coste, y (2) no existe la posibilidad de diferenciación de precios entre aeropuertos de una misma categoría. La clasificación en tres categorías a efectos de percepción de tasas fue establecida en 1957, y se ha mantenido vigente hasta la actualidad, con algunos cambios en la composición década categoría. A partir de 2011 los dos mayores aeropuertos, Madrid-Barajas y Barcelona-El Prat serán singularizados a efectos de fijación de tasas, de acuerdo con las previsiones del proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2011.
Estos factores que distorsionan la fijación de precios y la competencia tienen un efecto que puede ser muy perjudicial sobre la eficiencia. La política de fijación de tasas aeroportuarias disocia la decisión sobre tasas de cada aeropuerto de la financiación de los costes derivados de la inversión efectuada en el aeropuerto en cuestión, y de los gastos derivados de su operación. Además, no ofrece señales correctas respecto a la inversión futura, pues la demanda es sobrevalorada a causa de los precios bajos. Por su propio diseño, el modelo de gestión promueve la ineficiencia de las inversiones, puesto que estas no necesitan estar relacionadas con la capacidad degeneración de ingresos de cada aeropuerto, que depende crucialmente de la demanda de servicios aéreos.
La ineficiencia en las inversiones efectuadas así como la inadecuación de las tasas percibidas por el uso de las instalaciones puede contribuir a explicar que el umbral de tráfico para el que los aeropuertos españoles tienen autosuficiencia financiera se encuentre muy por encima de los umbrales hallados en estudios realizados para la Comisión Europea comparando diferentes países. De acuerdo con estos estudios para la CE, los aeropuertos con más de un millón de Unidades de Carga (UdC) tienden a ser autosuficientes (depreciación incluida) y «los que no lo hacen, o bien están ofreciendo grandes descuentos en sus tasas aeronáuticas, o bien tienen algunos problemas fundamentales de eficiencia en su gestión» (European Commission, 2002,págs. 5-33). En el caso de España, sin embargo, todos los aeropuertos con menos de tres millones de UdC, excepto el de Murcia-San Javier, experimentaron resultados negativos en 2009, y solo a partir de cinco millones de UdC se encuentran resultados brutos de operación sistemáticamente positivos (Bel, 2010, págs. 224-227). No obstante, los dos principales aeropuertos, Madrid y Barcelona, registraron también resultados negativos, dado que las grandes inversiones efectuadas en ambos no pueden financiarse con las tasas que se aplican por el uso de las instalaciones.
El tipo de reforma necesario para introducir mayores incentivos a la eficiencia tanto en las decisiones de inversión como en la gestión técnica es clara: el cambio al modelo de gestión individual, siguiendo la pauta común en los países desarrollados de tamaño y mercado aéreo comparable al español. La gestión individual ofrece mayores incentivos a alinear las decisiones de inversión con el potencial de generación de ingresos del aeropuerto. Qué administraciones hayan de tener un carácter preeminente en la gestión del aeropuerto y qué fórmula de gestión específica en la dimensión público-privado se adopte son cuestiones secundarias en este sentido. Ciertamente, la individualización de la gestión de aeropuertos no elimina la posibilidad de que se realicen inversiones carentes de sentido económico y social, como muestran los aeropuertos de Ciudad Real y de Lleida, que han entrado en servicio en los últimos años. No obstante, las mayores dificultades para la financiación de déficits sistemáticos a escala subcentral limitan las posibilidades de que estas prácticas se extiendan en la misma medida. Además, la disciplina que la gestión individual impone a todos los aeropuertos puede limitar la magnitud de las subvenciones necesarias para sostener a los deficitarios (Mills, 1995).
No sería realista discutir la reforma del modelo de gestión de aeropuertos enEspaña sin considerar el asunto de la solidaridad, que ha sido el gran argumento que se ha usado tradicionalmente para justificar el mantenimiento del modelo de gestión conjunta. En este sentido, sería deseable que se discutiese de forma abierta y precisa cuales son aquellos aeropuertos que cumplen una obligación de servicio público (OSP), en el sentido de que su existencia evita el aislamiento y facilita la movilidad– en términos modernos– en territorios en que la densidad de demanda no sea suficiente para que un aeropuerto pueda ser autosuficiente. En el caso de España, esta situación se limita probablemente a la de algunas islas menores. En estos casos sería deseable establecer mecanismos de subvenciones a los aeropuertos deficitarios, que en un sistema individual se pueden abordar de diferentes formas. Por un lado, se puede realizar mediante subvenciones específicas a los aeropuertos. Tales subvenciones, sean de capital o corrientes, pueden proceder del gobierno central (como en Irlanda), del gobierno regional (como en Alemania), de los gobiernos locales (como en Australia y Reino Unido), o de todas las Administraciones (como en Italia).
Por otro lado, la financiación de los aeropuertos deficitarios puede llevarse a cabo también mediante un fondo creado con parte de los excedentes generados por los grandes aeropuertos, como ilustra el caso de Canadá. Las subvenciones pueden aplicarse también a las compañías aéreas, como fórmulas alternativas de sostener a los aeropuertos deficitarios en la medida que se garantiza un nivel mínimo de tráfico (William y Pagliari, 2004; Nolan, Ritchie y Rowcroft, 2005). Los casos de Irlanda y Reino Unido muestran la importancia que pueden llegar a tener estos mecanismos de apoyo a las compañías aéreas. También pueden imponerse obligaciones de servicio público a las compañías aéreas en el marco de la normativa europea, que establezcan una regulación de entrada, de precios y de frecuencias (como se hace ya en rutas intra-insulares en Canarias y en Baleares).
En cualquier caso, lo que está muy claro es que no es necesario tener un modelo centralizado como el español para articular mecanismos de apoyo financiero a los aeropuertos con déficit y dificultades para la autofinanciación que –no obstante– se considere necesario mantener en operación. Además, los mecanismos de ayudas en modelos de gestión individual, por su transparencia, evitan situaciones como la que se registra en España, donde los aeropuertos que reciben mayor subvención de la caja común son los dos mayores, Barcelona y, sobre todo, Madrid (Bel y Fageda, 2011).
http://www.revistasice.com/CachePDF/CICE_80___48E7C7CE9CE42B0CFB625CD388BBB660.pdf
